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Immigration en Europe

L’Europe, un continent d’immigration malgré lui

Europe is facing with a paradox : on one side, it has become one of the first regions of migrations in the world during these last twenty years, in a context of shortages of labour force and of older populations. On the other side, it goes on to include migration inside the security issue, considering the fight against illegal migration as a priority. The politi­cal responses to this contradiction lead to a migration gap, yet analy­zed in the United States : the gap between State policies of border control, which have become European, and the market laws, the gap between the entrance into a world competition for elites and qualified people and the reluctance of welcome policies, the gap between the asser­tion of Human rights and the difficulties of containment. Moreover, the europeanisation of migration policies is coupled with a great diver­sity of situations and political responses of welcome countries which often prefer the policy of opting out before implementing European measures. The subsidiarity which rules integration policies, managed at local or national level adds to the mosaic. This analysis opens the floor to some questions : the future of the Mediterranean dialogue, of the neighbourhood policy at East, and the ambiguity of the relations between migrations and development for Europe.

L’Europe, un continent d’immigration malgré lui

L’Europe est confrontée à un paradoxe : d’un côté, elle est devenue l’une des premières destinations migratoires du monde depuis ces vingt dernières années, dans un contexte de manque de main-d’œuvre sectorielle et de vieillissement. De l’autre, elle continue à inscrire les migrations dans le registre sécuritaire de la dissuasion et de la lutte contre l’immigration clandestine comme objectif prioritaire. Les réponses politiques à ces éléments contradictoires se traduisent par le décalage (« migration gap »), que l’on constate aussi aux États-Unis : déca­lage entre les impératifs étatiques devenus européens de maî­trise des frontières et les lois du marché, décalage entre l’insertion dans une compétition mondiale pour les compé­tences et talents et la frilosité des politiques d’accueil, décalage entre l’affichage des droits de l’homme et les difficultés du « containment ». L’européanisation des politiques migratoires de gestion des flux s’accompagne de surcroît d’une très grande diversité des situations et des réponses politiques des pays d’ac­cueil qui se réfugient souvent dans l’« opting out », un attentisme légitimé par la spécificité des situations de chacun. Il s’y ajoute l’inscription des politiques d’intégration dans le régime de la subsidiarité, qui privilégie leur traitement à l’échelon national et local plutôt qu’européen. Cette analyse débouche sur quelques interrogations : le dialogue avec la rive sud de la Méditerranée, la politique de voisinage à l’est et l’ambiguïté des relations entre migrations et développement pour l’Europe.

Europe is facing with a paradox : on one side, it has become one of the first regions of migrations in the world during these last twenty years, in a context of shortages of labour force and of older populations. On the other side, it goes on to include migration inside the security issue, considering the fight against illegal migration as a priority. The politi­cal responses to this contradiction lead to a migration gap, yet analy­zed in the United States : the gap between State policies of border control, which have become European, and the market laws, the gap between the entrance into a world competition for elites and qualified people and the reluctance of welcome policies, the gap between the asser­tion of Human rights and the difficulties of containment. Moreover, the europeanisation of migration policies is coupled with a great diver­sity of situations and political responses of welcome countries which often prefer the policy of opting out before implementing European measures. The subsidiarity which rules integration policies, managed at local or national level adds to the mosaic. This analysis opens the floor to some questions : the future of the Mediterranean dialogue, of the neighbourhood policy at East, and the ambiguity of the relations between migrations and development for Europe.

1L’Europe a longtemps été une terre de départ vers le nouveau monde et les colonies avant de devenir, dans le désordre, une terre d’accueil. En devenant l’une des premières destinations pour l’immigration au monde, l’Europe peine à définir ses politiques de flux et les modalités du vivre ensemble, aux prises avec les difficultés de l’Union à mettre en œuvre des instruments de régulation des flux en commun avec les pays proches, avec les influences contradictoires du vieillis­sement, des pénuries de main-d’œuvre, du contrôle d’une opinion publique gagnée par le syndrome sécuritaire et les défis de l’ethnicisation de la pauvreté. Confrontée à la mondialisation des flux migratoires, l’Europe est un carrefour de liens : familiaux, économiques, géographiques, historiques, culturels divers avec les régions de départ et de transit mais continue souvent à considérer l’immigration comme une donnée temporaire alors qu’elle est devenue constitutive de son identité.

2Les flux mondialisés qui touchent l’Europe sont le fruit de la conjonction d’une pluralité de facteurs survenus depuis ces vingt dernières années :

3– le passage, pour les pays d’Europe du Sud et de l’Est, du statut de pays d’émigration à celui de pays d’immigration ou de transit, certains pays étant devenus l’un et l’autre à la fois ;

4– la généralisation progressive des passeports, à l’exception de rares pays qui les distribuent encore parcimonieusement. Ce phénomène a entraîné une généralisation du droit de sor­tie, alors que le droit d’entrer dans les pays riches devenait de plus en plus contrôlé (visas) ;

5– l’explosion de la demande d’asile dans les années 1990, dans des proportions incon­nues jusque-là (Afrique des grands lacs, Balkans, Proche et Moyen-Orient, Amérique caraïbe), atteignant plus de 500 000 demandes par an avant de connaître une rapide décrue depuis les années 2000 ;

6– l’activation de réseaux transnationaux légaux et illégaux, à l’origine de migrations en chaîne1, d’origine diasporique ou résultant d’une économie du passage ;

7– le développement de migrations pendulaires2 d’allers-retours où l’on ne part plus définitivement mais pour de courtes durées avec pour but de rester dans de meilleures conditions chez soi, d’Est en Ouest de l’Europe, notamment car la liberté de circulation le permet ;

8– la proximité géographique, rendue plus aisée par la baisse généralisée du coût des transports, aériens notamment, par une image de l’Europe véhiculée par les chaînes de télévision et de radio reçues dans les pays de départ, par les marchés locaux appro­visionnés en produits manufacturés occidentaux et les transferts de fonds des migrants (14 milliards d’euros envoyés par les immigrés d’Europe vers leurs pays d’origine en 2005). Tout cela suscite une « envie d’Europe » dans les régions d’origine les plus enclavées.

9Leur profil des migrants s’est beaucoup diversifié au cours de ces dernières années Ceux qui partent sont ceux qui disposent d’un réseau, de famille installée à l’étranger, d’un pécule quand le franchissement des frontières est impossible par les voies légales : s’il n’y a pas de réseau, point de migrations. La seule exception à cette mobilité transnationalisée est la migration forcée des réfugiés. Ce sont moins la pres­sion démographique (d’ailleurs en baisse, notamment au Maghreb) et la pauvreté qui poussent les gens hors de chez eux que l’attirance pour d’autres horizons, l’absence d’espoir sur place, le désir de se réaliser, la visibilité à travers les migrants de retour le temps des vacances d’une société de consommation et de liberté d’expression. Enfin et surtout, beaucoup de nouveaux migrants, de l’Est notamment mais aussi du Sud, s’inscrivent dans une stratégie de co-présence3, ici et là-bas, surtout quand leurs titres de séjour et l’absence de visas le leur permettent : plus les frontières sont fermées, plus les gens s’installent, faute de pouvoir repartir et revenir, plus elles sont ouvertes ou entrouvertes, plus ils circulent et moins ils s’installent.

10L’Europe continue à arborer une attitude frileuse face aux migrations, sous la pression de la politique de sécurisation des frontières, tandis qu’elle est confrontée au double défi du vieillissement des Européens et des pénuries sectorielles de main-d’œuvre, deux réalités mises en évidence par un rapport des Nations unies sur les migrations de remplacement de mars 2000, suivi par un Livre vert européen de 2005. Aussi, les contradictions sont légion : depuis 1974, la plupart des pays européens de l’Ouest ont suspendu l’accès de leurs frontières à l’immigration salariée, un régime d’exception comparé aux autres régions d’immigration du monde. Les effets pervers sont nombreux : entrées clandestines, sédentarisation des sans papiers, esclavage moderne, détournement de la demande d’asile et du mariage à des fins de travail. Les secteurs qui manquent de main-d’œuvre comme le bâtiment et les travaux publics, les métiers du tourisme, les services domestiques et aux personnes âgées, l’agriculture, l’habillement font appel à un volant d’immigration clandestine. La fermeture est liée au fait que les politiques européennes ont été progressivement définies autour d’une série d’idées fausses et de scénarios n’ont pas eu lieu. Il y a vingt-cinq ans, la plupart des pays européens pensaient que l’ère des grandes migrations de masse était terminée, que l’heure était à la substitution de la main-d’œuvre nationale à la main-d’œuvre étrangère et à la nouvelle division internationale du travail, aux politiques de retour et de réinsertion des non Européens dans leurs pays d’origine, à la mobilité interne des Européens dans une Europe sans frontières intérieures et au co-développement, comme alternative à la migration.

11Ces prévisions ont été largement démenties par les faits et les politiques euro­péennes, de même que celles des États, ont concentré leurs objectifs sur le contrôle des frontières, dans une vision sécuritaire habitée par le risque migratoire, le terro­risme, la criminalité organisée et l’obsession des défis à « l’intégration ». Ainsi, les poli­tiques d’immigration sont en permanent décalage avec la réalité des flux. Ce décalage est aujourd’hui accentué par les négociations en cours sur la reprise des migrations de travail (« immigration choisie » en France depuis 2006, politique des permis à points en Allemagne depuis 2005, accords bilatéraux de main-d’œuvre dans l’Europe du Sud, ouverture aux travailleurs de l’Est depuis 2006 au Royaume Uni, en Irlande et en Suède, mise en œuvre de la blue card – à l’instar de la green card américaine – à compter de novembre 2007), le souci de tisser des liens entre l’Europe et ses voisins (poursuite tolérée de l’immigration frontalière à l’Est de la Pologne et de la Roumanie, projet français d’Union méditerranéenne et de co-développement incluant les migra­tions) et la poursuite de la lutte contre l’immigration clandestine. Les contradictions entre ces politiques et l’absence de consensus entre les États européens sur un thème crucial pour l’identité européenne cristallisent les attentions et les crispations chez les décideurs et dans l’opinion publique, encore peu acquis à l’idée de la mondialisation du phénomène migratoire dont l’Europe est l’un des terrains d’élection.

12La fermeture des frontières aux travailleurs étrangers, voici près de trente ans, a eu pour effet d’accélérer le regroupement familial (plus de 50 % des entrées légales annuelles), de provoquer leur sédentarisation, et n’a pas empêché la venue d’autres flux : réfugiés, illégaux, experts, étudiants… : un phénomène où, contrairement au passé, où entraient surtout des « bras », les facteurs d’attraction (pull) sont devenus plus puissants que les facteurs qui poussent les gens hors de chez eux (push). L’Europe attire donc par elle-même. Aussi, les migrants sont-ils moins des ruraux analphabètes que du temps des migrations de masse des années 1960, mais davantage des urbains scolarisés issus des classes moyennes. Outre la migration familiale, la demande d’asile est la source qui a le plus augmenté au cours des quinze dernières années notamment en Allemagne, au Royaume-Uni et en France. L’Afghanistan, l’Irak, la Turquie, l’ex-Yougoslavie, la Chine et l’Afrique subsaharienne y figurent en bonne place. Comparées aux principaux réservoirs démographiques d’immigration potentiels que constituent la Chine, l’Inde ou l’Irak, les migrations intra-européennes qui bénéfi­cient pourtant de toutes les libertés d’installation, de circulation et de travail, restent faibles. Cette mobilité interne à l’Europe est la plus élevée au Luxembourg, suivi de la Suisse, de l’Irlande, du Royaume Uni, de la Belgique, du Portugal, de la Suède, de l’Espagne et de la Grèce. On constate en revanche que, depuis une vingtaine d’an­nées, la part des étrangers originaires de pays tiers a augmenté et que certaines natio­nalités ont gagné en importance (migrants originaires des pays d’Europe centrale et orientale en Allemagne, Marocains et Sénégalais en France, ex-Yougoslaves aux Pays-Bas), tandis que des nationalités nouvelles s’affirment dans le paysage migratoire : Pakistanais, Vietnamiens, Iraniens, Sri Lankais, Chinois.

13Quant aux installés, dans l’Europe des 27, sur 450 millions d’habitants, on compte environ 25 millions d’étrangers, dont un quart d’Européens communautaires. Ces étrangers sont inégalement répartis dans les pays d’accueil : ainsi l’Allemagne est le premier pays d’immigration, avec 7,5 millions d’étrangers, 9 % de sa population totale, suivie par la France (3,5 millions, 6 % de la population totale), l’Espagne (passée d’1,5 million en 2002 à plus de 4 millions aujourd’hui) et le Royaume-Uni (2,8 millions, 4 % de la population totale), la Suisse (1,4 million, près de 20 % de la population), l’Italie (1,5 million d’étrangers, 2,4 % de la population) et la Grèce (800 000 étrangers, 8 % de la population totale). Mais la proportion d’étrangers n’est pas toujours liée à leur poids numérique (Luxembourg, 30 % d’étrangers, Autriche 10 %, Finlande 2 %). Malgré la mondialisation, chaque pays a un peu « ses » étrangers, fruits de l’héritage colonial, de relations bilatérales privilégiées ou de la proximité géo­graphique. Dans la plupart des pays européens, 60 % des étrangers ne proviennent que de quatre ou cinq pays de départ, même si l’on s’achemine vers une diversifica­tion des pays d’émigration et des types de migrants et une dizaine de pays européens d’accueil seulement concentrent la presque totalité des immigrés : Allemagne, France, Espagne, Royaume Uni, Italie, Suisse, Belgique, Grèce, Autriche, Pays-Bas par ordre décroissant du nombre d’étrangers.

14En Europe de l’Est, la chute du mur de Berlin a donné lieu à des migrations eth­niques de retour, notamment celle des Aussiedler en Allemagne (deux millions), des Allemands installés depuis plusieurs siècles à l’Est de la frontière allemande, en Pologne, dans les pays baltes, en Russie, en Sibérie, celle des Bulgares retournés en Turquie (près d’un demi-million), des Finnois de Carélie en Finlande4, des Grecs pontiques5 en Grèce (131 600), des Hongrois de Transylvanie (Roumanie) vers la Hongrie, des Italiens d’Argentine et d’ailleurs vers l’Italie (306 000), l’Autriche ayant aussi connu quelques 380 000 retours ethniques. Mais les Peco (Pays d’Europe cen­trale et orientale) représentent surtout une migration vers l’Europe de l’Ouest, tout en accueillant une population venant d’Ukraine, de Pologne et de Roumanie. Contrairement aux idées reçues, la grande déferlante ne s’est pas produite et il s’est agi surtout de migrations de voisinage et plus encore de migrations pendulaires (Polonais en Allemagne, Roumains en Italie, Ukrainiens en Espagne et au Portugal), de la part de gens qui s’installent dans la mobilité comme mode de vie. Le groupe le plus impor­tant est celui des Polonais, suivis des Roumains et des Ukrainiens. Autre nouvelle migration : les Roms. Au nombre de 8 à 12 millions en Europe (les chiffres varient for­tement d’une source à l’autre), les Roms sont surtout présents en Roumanie (deux millions), en Slovaquie, en Bulgarie et en Hongrie.

15Au Sud, on trouve le même phénomène de migrations en chaîne, la Turquie étant devenue une zone de migrations et de transit pour les migrations de voisinage (soit environ 250 000 étrangers, venus d’Irak, de Moldavie, d’Iran, d’Afghanistan) et le Maghreb une zone de départ et d’accueil ou de transit pour une migration subsa­harienne venue du Sénégal, du Mali et de Mauritanie. La fermeture des frontières appliquée par les pays du Maghreb en application des dispositifs européens d’exter­nalisation des frontières conduit les migrants illégaux à changer leurs parcours et à partir des côtes africaines par mer jusqu’aux îles Canaries plutôt que Gibraltar ou à traverser le désert et tenter les îles siciliennes plutôt que Brindisi, ce qui rend le voyage plus dangereux et a conduit à plusieurs milliers de morts aux abords de l’Europe depuis 2000.

16Partout, la mobilité est régie par des réseaux transnationaux d’origine familiale, économique, commerçante, ainsi que mafieuse qui ne sont que superficiellement affectés par les politiques de contrôle des frontières. La fascination pour l’Eldorado occidental est grande et « l’envie d’Europe » aussi, surtout pour tous ceux qui consi­dèrent qu’il n’y a aucun espoir chez eux. L’exode rural se dirige vers de grandes métropoles de départ qui sont des espaces d’échanges où prospère une économie liée à la frontière et à sa fermeture : trafics de main-d’œuvre, d’êtres humains, de drogue, produits de contrebande mais aussi commerce tout court. De grands marchés vien­nent matérialiser ces zones de friction et de rencontre entre deux mondes, au départ ou à l’arrivée. Ce sont des plaques tournantes pour la migration, souvent à proximité des frontières. Parfois c’est le mariage, moins souvent blanc que traditionnel ou mixte d’ailleurs, ou les réseaux religieux (chrétiens comme musulmans) qui servent de ticket d’entrée vers le rêve européen, puisque les frontières ne sont ouvertes qu’aux plus nantis (commerçants et hommes d’affaires, experts, universitaires munis de visas à entrées multiples, titulaires de titres de séjour de longue durée ou de la nationalité d’un pays d’accueil et ainsi dispensés de visas, étudiants).

17Quelques profils dominent dans ces nouveaux types de migrants : des hommes jeunes et diplômés issus des classes moyennes urbaines, nourris d’aspirations diffuses à la modernité occidentale, des femmes isolées, scolarisées, accédant à une indépen­dance économique et personnelle mais parfois aussi cherchant une liberté d’expres­sion, des mineurs, souvent victimes d’exploitation en tout genre, aux motivations difficiles à démêler, des élites très qualifiées à la recherche d’une réalisation profes­sionnelle à la mesure de leurs compétences ou de leurs talents, des hommes prêts à offrir leurs bras pour améliorer leur condition, des groupes installés dans la mobilité comme les paysans maliens de la région de Kayes, les Chinois de Wenzhou, les Roumains du pays d’Oas. Hormis les réfugiés et l’immigration matrimoniale (mariages et regroupement familial), beaucoup de ces nouveaux migrants aspirent davantage à la mobilité qu’à l’installation définitive. Ils considèrent parfois leur séjour comme un passage vers d’autres destinations plus convoitées (États-Unis, Canada) ou comme un aller-retour entre « ici » et chez eux. Tout porte à croire que ces tendances vont se pour­suivre, compte tenu de la persistance des déséquilibres mondiaux, de la rencontre d’un désir d’individualisme avec un sentiment d’absence de perspectives dans les pays de départ. Cette mobilité est une source de dynamisme économique et démographique (50 % de la population sur la rive sud de la méditerranée a moins de 25 ans), mais elle se heurte à la réticence des pays européens à prendre en compte cette nouvelle donne.

18La Méditerranée fait un peu figure de Rio Grande, de ligne de fracture géopoli­tique entre l’Afrique et l’Europe. La fermeture des frontières s’y conjugue avec la libé­ralisation accrue des échanges commerciaux (tels étaient les objectifs du processus de Barcelone, entre 1995 et 2005) mais aussi avec l’absence d’alternative véritable à la migration. Dans le même temps, les pays d’immigration européens cherchent à limi­ter la part de l’immigration familiale par rapport à la migration de travail salarié, réin­troduite dans plusieurs pays, en souhaitant une immigration temporaire répondant à la structure du marché du travail. Mais ils peinent à définir collectivement leurs besoins de main-d’œuvre dans le long terme et renforcent leur fermeture vis-à-vis des pays du sud, rendant ambigu le projet d’intégration régionale euroméditerranéenne. Pourtant, la dépendance des pays européens à l’égard de l’immigration a des chances de s’accroître, compte tenu des faibles ressources démographiques des pays européens de l’Est nouvellement entrés dans l’Union.

19L’Union européenne définit le cadre des politiques de maîtrise des flux, qui passent de l’échelon intergouvernemental à la communautarisation des décisions, mais de façon désordonnée du fait des divergences et des convergences entre les politiques nationales, de la solidarité institutionnelle entre les pays signataires des accords de Schengen par rapport à ceux qui n’en sont pas signataires, de la superposition de plu­sieurs espaces normatifs de référence, notamment à propos du marché nordique du travail dont font partie deux pays non membres de l’Union européenne. De plus, l’harmonisation des politiques européennes de migration est porteuse de restriction de droits fondamentaux comme l’asile politique du fait de la recevabilité de la demande dans un seul pays. Elle détourne les accords de Schengen de leur finalité ini­tiale qui était celle d’un espace de liberté de circulation, elle aggrave l’écart, quant aux droits, entre Européens et extra-Européens, substituant une nouvelle frontière juridique à celle qui opposait les nationaux des étrangers.

20La dilution de la souveraineté nationale dans les processus de décision européens, la perte de pertinence de la notion de frontières et les difficultés de l’Europe à s’affir­mer comme objet politique semblent compensées par une affirmation de la souverai­neté de l’Union sur le contrôle de ses frontières externes. Alors que le bien fondé d’une communautarisation accrue des politiques d’immigration et d’asile dépend d’une plus grande confiance dans les instruments européens, chaque pays cherche à donner l’illu­sion qu’il reste maître de sa politique migratoire, vis-à-vis de son opinion publique.

21La construction de l’espace migratoire européen s’est effectuée en plusieurs étapes. Depuis la signature du traité de Rome en 1957 et la mise en place progressive de la liberté de circulation des travailleurs (1968), une étape décisive a été franchie en 1985 avec l’adoption de l’Acte Unique européen qui définit un espace européen sans fron­tière grâce à la liberté de circulation des personnes, et non plus seulement des tra­vailleurs, et la signature des accords de Schengen (1985) qui avaient pour objet de réaliser le laboratoire pour l’Acte Unique. Ses principaux instruments sont :

22– l’adoption d’un visa unique de moins de trois mois, obligatoire pour les non com­munautaires qui veulent pénétrer et circuler en touristes dans l’espace Schengen ;

23– la liberté de circulation à l’intérieur des frontières européennes pour les Européens et les détenteurs (non communautaires) d’un visa Schengen et le renforcement des frontières extérieures de l’Union grâce à l’adhésion progressive au système Schengen des nouveaux entrants et à la solidarité entre les pays européens dans les contrôles externes menés par les pays situés sur les frontières extérieures de l’Europe. Des accords de réadmission sont signés à partir de 1991 avec les pays non communautaires riverains ou voisins de l’Union européenne en vertu desquels les États s’engagent à reprendre sur leur territoire les clandestins dont on a pu établir qu’ils étaient leurs res­sortissants ou qu’ils avaient transité par chez eux ;

24– l’adoption d’un système informatisé de contrôle, le SIS (Système d’information Schengen) pour la mise en ligne des données nationales sur les « indésirables » (clan­destins, déboutés du droit d’asile), obligeant tous les États européens à leur refuser le droit au séjour et à les expulser ;

25– une politique d’asile commune, définie en 1990 par les accords de Dublin à l’éche­lon de l’Europe des Quinze, assortie d’un dispositif de filtrage renforcé : notion de pays sûr, d’où on ne peut pas demander l’asile, de demande manifestement infondée, de sanctions contre les transporteurs, solidarité entre pays européens dans le contrôle à l’entrée, un demandeur d’asile débouté ne pouvant, sauf exception, demander l’asile dans un autre pays de l’Union (pour éviter les demandes d’asile multiples et « en orbite »). Le protocole Aznar spécifie qu’il n’est désormais plus possible de demander l’asile en Europe quand on est originaire d’un pays de l’Union européenne (1997). Les accords de Dublin II de 2003 ajoutent que les demandeurs d’asile doivent être exa­minés dans le premier pays de l’Union où ils mettent le pied (« one stop, one shop »).

26– la lutte contre l’immigration clandestine. Des règles communes sont définies à l’échelon européen pour lutter contre le séjour illégal (1990), harmoniser le regrou­pement familial et définir une « préférence européenne » à l’emploi (1994) qui protège l’emploi des nationaux et des Européens des nouveaux entrants non communautaires sur le marché du travail. En décembre 2000 une convention (Eurodac) sur l’asile a été établie pour le contrôle des empreintes digitales des deman­deurs d’asile et des personnes ayant franchi irrégulièrement une frontière à partir d’une base de données informatique. L’accès à l’information est ouvert à chaque État membre de l’Union européenne. Le contrôle renforcé des frontières est aussi symbo­lisé par le Sive (système intégré de vigilance externe) à l’aide de radars entre l’Espagne et les côtes africaines. À Séville, en juin 2002, les États européens ont décidé d’accé­lérer le processus d’harmonisation des politiques migratoires dans le sens de plus d’« équilibre », mais ils se sont surtout focalisés sur la lutte contre l’immigration clan­destine et l’abus des demandes d’asile : clauses de réadmission, gestion conjointe des flux migratoires (opération « Ulysse » coordonnée par l’Espagne visant à lutter contre l’immigration illégale en mer). Cette tendance sécuritaire a été confirmée par les som­mets de Thessalonique (2003) et de La Haye (2004). Des accords de réadmission entre l’Union européenne tendent à faire de nombreux États tampons les « garde-frontières » de l’espace européen, d’autres États (africains notamment) étant déjà liés par une clause de réadmission obligatoire. Des officiers de liaison immigration et asile à travers le programme Frontex, formalisé dans une agence spécialisée, assurent un contrôle renforcé des frontières externes. Le rapatriement communautaire (c’est-à­dire par plusieurs pays de l’Union, qui joignent leurs efforts de façon conjointe) est considéré comme un signal fort de dissuasion.

27– la citoyenneté européenne, définie en 1992 par le traité de Maastricht qui fait de la liberté de circulation, d’installation et de travail l’un des attributs essentiels de celle-ci, en son article 8, avec le droit de vote et l’éligibilité locale et au Parlement européen pour les Européens résidant dans un autre pays que celui dont ils ont la nationalité.

28– le passage du « troisième pilier intergouvernemental de l’immigration et de l’asile6 au premier pilier communautaire avec, en 1997, le traité d’Amsterdam qui intègre « l’ac­quis Schengen » dans le traité de l’Union européenne. Mis en œuvre à partir de 1999 pendant une période transitoire de cinq ans, ce dispositif introduit un changement du processus de décision, passant de l’unanimité à la majorité qualifiée. Ce dispositif devrait être mis en œuvre de façon conjointe entre la Commission (à la majorité quali­fiée) et le Parlement européen à partir de la mise en œuvre du traité de Lisbonne de 2007. Les législations nationales relatives à l’entrée et à l’asile s’harmonisent peu à peu mais la communautarisation est empreinte d’une idéologie sécuritaire et restrictive.

29– la définition, avec, en 1999, le sommet de Tampere d’une politique d’immigration commune à partir d’une évaluation des besoins économiques et démographiques de l’Union européenne et de la situation des pays d’origine, et l’abandon de l’objectif de « l’immigration zéro ». À Laeken (décembre 2001) les pays européens ont évoqué un « équilibre nécessaire » entre la protection des réfugiés, l’aspiration légitime à une vie meilleure et la « capacité d’accueil des États membres. Cette évolution est interprétée comme une reprise de l’immigration de main-d’œuvre légale malgré l’ambiguïté maintenue sur la question des quotas : en 2007 le commissaire européen à l’immigra­tion, M. Frattini, a annoncé le lancement de la blue card7, symbole de la reprise de l’immigration de travail vers l’Europe en fonction des besoins européens. Mais beau­coup d’États membres continuent à « faire leur marché » de main-d’œuvre, qualifiée ou non, sur la scène internationale, sous la forme d’accords bilatéraux de voisinage, de sous-traitance et de travail au noir plus ou moins toléré selon les secteurs. Pour les très qualifiés, la « stratégie de Lisbonne », lancée au Conseil européen de 2000 cherche à favoriser en Europe l’économie de la connaissance la plus compétitive du monde d’ici 2010.

30La complexité du système européen renforce le registre du contrôle (coopération européenne renforcée, adoption de l’acquis communautaire par les États entrés dans l’Union), tout en faisant progresser lentement l’harmonisation des politiques euro­péennes. La superposition de plusieurs espaces normatifs de référence et de sous-systèmes partiellement intégrés à l’Union tend à créer une « Europe à la carte ». Le Royaume-Uni, l’Irlande du Nord et la république d’Irlande ne participent pas à la politique commune d’immigration et d’asile, bien qu’ils aient signé la Convention de Dublin sur l’examen des demandes d’asile. Quant au Danemark, membre de Schengen, il n’a pas souhaité être partie prenante des délibérations du Titre IV du traité d’Amsterdam sur l’immigration et l’asile, bien qu’il participe à la politique commune des visas. L’Islande et la Norvège, qui appartiennent à l’Union douanière nordique et les nouveaux pays entrés dans l’Union européenne sont en revanche tenus d’adopter l’intégralité de l’acquis Schengen et de la coopération en matière de Justice et d’Affaires intérieures. Les politiques européennes qui ont ouvert les fron­tières de l’Union à la libre circulation des Européens de l’Est (y compris de l’Allemagne d’aujourd’hui) dès 1991 (pays dits de Visegrad exemptés de visas de court séjour : Pologne, Hongrie, république tchèque, puis Slovénie et Estonie, les derniers en date étant la Bulgarie au 31 décembre 2000 et la Roumanie au 31 décembre 2001) leur accordent la liberté d’installation et de travail en ordre dispersé, selon les pays d’accueil et les pays de départ. Les accords sur le libre accès au marché du travail des Européens de l’Est prévoient un temps d’attente d’ici 2009 mais certaines nationali­tés peuvent déjà travailler légalement dans certains pays (Suède, Irlande et Royaume Uni depuis 2004 où les Polonais sont venus nombreux).

31Les événements du 11 septembre 2001, s’ils n’ont pas eu d’impact majeur sur les politiques migratoires européennes, ont néanmoins renforcé le volet sécuritaire et associé les représentations de l’immigration à la criminalité et au terrorisme islamiste : une tendance qui existe de longue date, depuis que les Ministères de l’Intérieur des États-membres ont tenté au tournant des années 1990 de s’approprier la « gouver­nance » des questions migratoires. Pourtant les défis sont tout autres et parfois contra­dictoires : démographie, intégration, pénuries de main-d’œuvre, maintien de l’État-providence, libéralisme économique, respect des droits de l’homme.

32La marche à l’européanisation est entravée par la forte dépendance de chacun des États à l’égard de son opinion publique, de son marché du travail, de sa démographie, de son voisinage avec des pays faisant ou non partie de l’Union européenne, de sa diplomatie, de la diversité de ses flux migratoires du fait de l’histoire (ancienneté ou non de la migration, passé colonial ou non), de la géographie (insularité ou frontières terrestres), et des réseaux familiaux, économiques, culturels, linguistiques existants avec telle ou telle région du monde.

33La plupart des pays européens ont répondu à la pression migratoire par la modi­fication fréquente des lois en vigueur sur l’entrée, le séjour et la nationalité ainsi que par des vagues de régularisations successives : durcissement des politiques d’entrée et du droit d’asile, externalisation des frontières à distance, maintien de l’opposabilité de l’emploi pour les non Européens qui cherchent à entrer sur le marché du travail lors de leur arrivée, restrictions temporaires apportées à l’accès au marché du travail des nouveaux Européens de l’Est.

34Malgré la faveur actuelle de la politique d’immigration choisie (y compris dans les nouvelles politiques d’immigration des pays d’Europe de l’Est), la migration de masse est considérée comme une exception historique, avec vocation éventuelle au retour, malgré la sédentarisation du plus grand nombre. Les politiques d’entrée s’ins­pirent de cette réticence à reconnaître la légitimité de la présence étrangère : pressions de l’opinion publique, introduction de tests linguistiques et d’apprentissage de valeurs civiques dans les politiques d’entrée, manifestations de xénophobie, crainte d’une invasion venue du Sud et de l’Islam.

35Si les procédures sont harmonisées à l’entrée ou en passe de l’être, les disposi­tions relatives au séjour restent du ressort de la souveraineté des États (en fonction de la règle de la subsidiarité). Elles sont à la source de grandes disparités entre les pays d’accueil : durée des titres de séjour variable, admission au travail immédiatement après l’entrée ou à la suite d’un temps de présence défini, accès variable aux droits sociaux, diversité de l’interprétation de la Convention de Genève relative à l’asile, du traitement social des demandeurs d’asile en cours de procédure – avec ou non droit au travail –, pluralité des modalités du regroupement familial (quant aux ayants droit) et des codes de la nationalité donnant accès à l’acquisition de celle du pays d’accueil. Tous ces éléments viennent s’ajouter à l’attraction diverse et sélective du marché du travail, des salaires, des prestations sociales, des niches d’emploi sectorielles ou de l’installation, préalable ou non, de réseaux familiaux ou relationnels sur place dans chaque pays d’accueil.

36Ce sont les pays d’Europe du sud, entrés plus tardivement dans l’immigration (Italie, Espagne, Portugal et Grèce) qui ont régularisé le plus les clandestins. Certains pays du nord y ont vu un facteur d’appel, sans que la démonstration en ait été faite. Ainsi, l’Italie (en 1986, 1990, 1995, 1998, 2003, 2005), y a procédé abondamment, suivie de l’Espagne (en 1991, 1996, 2000, 2006), du Portugal (en 1993, 1996) et de la Grèce. Mais d’autres pays européens y ont eu recours aussi : la France (en 1981 et 1997) et la Belgique (en 2000), y compris en Allemagne aujourd’hui.

37Il en va de même pour l’asile. Les pays européens sont, du fait de leur passé colo­nial pour certains, de leur situation géographique pour d’autres, de leur tradition en matière d’asile pour d’autres encore, diversement confrontés au phénomène des réfu­giés. S’y ajoutent de sensibles différences juridiques sur l’interprétation du droit d’asile et sur les critères donnant droit au statut, ce qui rend difficile le traitement de la question à l’échelle communautaire. Ainsi, depuis 1945, l’Allemagne de l’Ouest a accueilli à elle seule près de la moitié de l’ensemble de demandeurs d’asile qui frappaient aux portes de l’Europe occidentale du fait de son droit d’asile constitu­tionnel (article 16.2 de la Loi Fondamentale du 23 mai 1949, modifié par la loi de 1993). Les pays européens les plus concernés (Allemagne, Autriche), sont favorables à un « partage du fardeau ».

38Les réponses des pays d’accueil aux nouveaux profils de demandeurs d’asile, qui fuient à la fois la pauvreté, la crise politique ou la guerre civile sont variables car ils rechignent souvent à reconnaître la situation des pays de départ comme définitive, de peur de cautionner ainsi la victoire contestée d’un groupe ou d’une ethnie. D’où l’ap­parition de réfugiés humanitaires, au séjour temporaire, le développement de l’asile externe au gré des États d’accueil, l’assignation dans des camps, la délivrance de visas de transit vers d’autres destinations, la création de zones internationales dans les aéro­ports : autant de dispositifs aussi provisoires que discrétionnaires, dépendants de poli­tiques publiques nationales, alors que la politique d’asile se veut européenne. Les grandes tendances à la baisse du taux de reconnaissance du statut de réfugié s’inscri­vent aussi dans l’absence d’harmonisation des critères à l’échelon européen et la diffi­culté d’homogénéiser des procédures souvent juridictionnelles, donc indépendantes.

39Enfin, d’autres disparités proviennent des situations migratoires dans les pays d’accueil. Disparité quant au volume et à la concentration des nationalités. Si les Turcs (plus de trois millions) sont les plus nombreux, suivis des Marocains, certaines nationalités ne vivent que dans un seul pays (97 % des Algériens, les deux tiers des Portugais et des Tunisiens et 50 % des Marocains immigrés en Europe vivent en France), 80 % des Grecs, 72 % des Turcs, 68 % des Polonais et des ex-Yougoslaves vivent en Allemagne ; la presque totalité des Irlandais et des ressortissants du Commonwealth se trouvent au Royaume-Uni. On trouve alors des implantations de type quasi-diasporique, entretenant des réseaux entre elles et les pays d’origine et d’autres qui se trouvent dans une relation de couple migratoire avec le pays d’accueil, situation souvent héritée d’un passé colonial (Indo-Pakistanais au Royaume-Uni, Maghrébins en France, Turcs en Allemagne). Mais les pays européens doivent aussi faire face à une immigration plus mobile qui n’aspire plus nécessairement à la séden­tarisation. De plus, malgré la marche vers une certaine convergence des droits des résidents, et du droit de la nationalité vers un équilibre entre le droit du sol et le droit du sang, d’autres frontières intérieures se construisent autour de la ségrégation urbaine et des discriminations où les politiques locales ont un rôle essentiel. Elles relè­vent du principe de subsidiarité, inspiré du système fédéral allemand, en vertu duquel l’intervention de l’Union européenne se limite aux domaines pour lesquels l’action engagée ne peut être réalisée de manière suffisante par les États membres.

40Aujourd’hui les pays européens semblent hésiter entre le modèle de l’immigration d’installation et celui des travailleurs hôtes.

41Depuis 2000, un débat nouveau est venu bousculer le consensus sécuritaire et le credo de l’« immigration zéro » : le vieillissement à l’horizon 2030 de la population européenne, les pénuries sectorielles de main-d’œuvre et les déséquilibres entre la part des actifs et des inactifs nécessitent une autre approche des migrations, fondées sur la libre circulation, la sécurisation des parcours et le multilatéralisme de la décision dans la gouvernance des migrations. Ce constat est difficilement accepté par les États européens, habitués à la fermeture. Mais l’entr’ouverture est néanmoins entrée dans l’agenda de la politique européenne des migrations. Cette nouvelle inflexion s’inspire d’une seconde priorité affichée en faveur de l’ouverture : la compétition mondiale pour l’attraction des plus qualifiés, la croissance de la population en Europe mais aussi l’inscription de la mobilité d’une population jeune parmi les « biens publics mon­diaux ». Un autre objet de controverse réside dans les relations que la migration entretient avec le développement dans les pays de départ.

42À court terme (c’est-à-dire celui des politiques migratoires), le temps des migra­tions ne coïncide pas avec les stratégies de développement : plus il y a de développe­ment, plus il y a de migration et plus il y a de migration, plus il y a de développement du fait des transferts de fonds et du mieux être apporté par l’immigration même s’il ne s’agit pas de développement durable créateur d’emplois. Pour le candidat au départ, nourri d’imaginaire, l’anticipation d’un éventuel développement de sa région à long terme passe souvent après la tentation migratoire, même périlleuse ou mortelle. Il en va de même des élites qui ne s’estiment pas toujours devoir servir un pays qui ne leur offre rien. Sous l’effet de la mondialisation, les pauvres ont connaissance de la richesse du Nord et savent que si elle ne vient pas à eux, c’est eux qui s’efforceront d’aller à elle grâce aux réseaux qui les mettent en mouvement. La question de l’inclusion est un autre défi pour les pays européens.

43Face au décalage entre les mécanismes européens de maîtrise des flux migra­toires et les réalités qui se dessinent, la communautarisation des décisions euro­péennes est un instrument plus performant que les politiques étatiques pour y répondre mais elle reste empreinte de bien des confusions et des hypocrisies. On assiste aujourd’hui à une reprise des migrations économiques. Pour l’Europe l’enjeu consiste à trouver un compromis entre la fermeture et l’ouverture, entre la logique sécuritaire et celle des marchés. Dans le même temps, le droit à la mobilité, la démo­cratisation des frontières font partie des droits émergents et se profilent des tentatives de gouvernance mondiale des migrations (Conférences de New York de sep­tembre 2006 et de Bruxelles de juillet 2007) associant pays de départ, d’accueil, OIG et ONG, associations de migrants, pour que la porte de service ne soit plus systéma­tiquement utilisée à défaut de la porte principale. La France a inscrit l’immigration parmi les trois priorités de sa présidence de l’Union à partir de juillet 2008. Peut-on espérer que le réalisme présidera enfin à la dépendance électorale des politiques migratoires ?

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1  On appelle « migrations en chaîne » la spirale des migrations induite par la mobilité : le départ des uns entraîne des besoins de main-d’œuvre donc de nouveaux migrants dans les zones de départ, tout en construisant une chaîne migratoire vers les pays d’accueil.

2  Ce terme a surtout été utilisé pour analyser les migrations est-ouest en Europe lors de la chute du mur de Berlin.

3  Selon le terme de Serge Weber, Des chemins qui mènent à Rome, Thèse de géographie, Université Paris I, décembre 2004. Cela s’oppose à la « double absence » des migrants des années 1960 et 1970 décrits par Abdelmalek Sayad et signifie l’existence d’une double vie entretenue par des liens permanents économiques, familiaux et affectifs.

4  La délimitation de la frontière par Molotov entre la Russie et la Finlande après la seconde guerre mondiale selon un découpage non rectiligne (le « doigt de Molotov » dépassant de la règle qui a servi à la délimiter) a mis du côté soviétique une partie des Finlandais qui sont pour partie retournés ensuite en Finlande depuis 1990.

5  Il s’agit de colonies grecques installées de longue date dans la région dite du Pont Euxin, c’est-à-dire à l’est de la mer Noire, en Turquie.

6  On entend par « pilier » un champ de compétence communautaire correspondant à une étape de la commu­nautarisation des décisions, le premier étant l’économie, le second la politique étrangère et le troisième la justice et les affaires intérieures.

7  Il s’agit d’une carte de séjour portant autorisation de travail salarié dans les secteurs qualifiés dont l’Europe a besoin et pour lesquels elle lève la préférence européenne à l’emploi, un système institué en 1994 pour protéger le travail des Européens de l’Union.

Catherine Wihtol de Wenden, « L’Europe, un continent d’immigration malgré lui  », Strates, 15 | 2008, 59-71.

Catherine Wihtol de Wenden, « L’Europe, un continent d’immigration malgré lui  », Strates [En ligne], 15 | 2008, mis en ligne le 04 mars 2013, consulté le 25 novembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/strates/6530 ; DOI : https://doi.org/10.4000/strates.6530

Directrice de recherche, CERI

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Population aging, migration, and productivity in Europe

Population aging, migration, and productivity in Europe

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Contributed by Wolfgang Lutz, December 6, 2019 (sent for review October 31, 2019; reviewed by Roderic Beaujot and Philip Howell Rees)

Migration is one of the most controversial political topics in industrialized countries. One important aspect is population aging and the prospects of a shrinking labor force in case of low or no immigration. We address this aspect systematically through multidimensional microsimulations for all European Union (EU) member states. The outcome variables considered go beyond the conventional old-age dependency ratios by also studying labor-force dependency ratios and the introduced productivity-weighted labor-force dependency ratio. We consider a wide range of future migration scenarios differing by volume, educational selectivity of migrants, and labor market integration efforts. Combined with alternative scenarios of labor-force participation for the EU-born population, the findings provide scientific insights for future migration and labor policies in Europe.

This paper provides a systematic, multidimensional demographic analysis of the degree to which negative economic consequences of population aging can be mitigated by changes in migration and labor-force participation. Using a microsimulation population projection model accounting for 13 individual characteristics including education and immigration-related variables, we built scenarios of future changes in labor-force participation, migration volumes, and their educational composition and speed of integration for the 28 European Union (EU) member states. We study the consequences in terms of the conventional age-dependency ratio, the labor-force dependency ratio, and the productivity-weighted labor-force dependency ratio using education as a proxy of productivity, which accounts for the fact that not all individuals are equality productive in society. The results show that in terms of the more sophisticated ratios, population aging looks less daunting than when only considering age structure. In terms of policy options, lifting labor-force participation among the general population as in Sweden, and education-selective migration if accompanied by high integration, could even improve economic dependency. On the other hand, high immigration volumes combined with both low education and integration leads to increasing economic dependency. This shows the high stakes involved with integration outcomes under high migration volumes.

Ever since the publication of an influential 2001 study by the United Nations (UN) on “replacement migration” (1) this notion has prominently entered the public as well as the scientific debate over migration. This terminology has evidently been inspired by the notion of replacement-level fertility, a rather technical term in demography referring to the level of fertility which after adjusting for child mortality would result in two children surviving to reproductive age per woman and thus, in the absence of migration and future changes in mortality, would result in a stationary population size and structure in the long run. Replacement migration in this sense refers to the international migration that a country would need in order to offset population decline and aging resulting from fertility rates that are lower than replacement level. Although the UN study itself dealt with this in a purely numerical and rather neutral way, the implicit underlying assumption motivating the study was that population decline and increases in the so-called age-dependency ratio (persons aged 65+/15–64) have negative consequences that should be avoided. The study illustrated under which hypothetical future migration patterns these consequences could be avoided.

The scenarios are conditional on immigration and labor-force participation policies, but we stay neutral with respect to specific policy recommendations in demonstrating the implications of alternative migration and labor-force participation scenarios on different dependency ratios, but we base our study on a much richer multidimensional model. While the 2001 study only considered age as a relevant human characteristic, in our microsimulation model we use 13 such characteristics (including among others labor-force participation, duration of stay in the country, region of birth, education, and level of mother’s education). We also assess demographic outcomes of the alternative scenarios in terms of three different dependency ratios that not only cover the changing age structure, but also changing patterns of labor-force participation and productivity as approximated by level of education. Based on the still widely used conventional old-age dependency ratio––which considers everybody aged 15–64 as equally productive and all people above age 65 as unproductive––the presumed aging burden associated with an increase in this ratio is widely seen as a major economic problem leading to higher social security costs, relatively lower economic growth, or even stagnation and decline. We consider such a simplistic approach based on age alone as outdated and partly misleading (2–5).

In the following sections of the paper, we will define a set of six alternative scenarios that also reflect different possible policy directions for all 28 member states of the European Union (EU) with respect to volume of immigration, selectivity of migrants in terms of education, and efforts made to integrate migrants into the labor force. These different migration-related scenarios are assessed against the background of possible future trends in labor-force participation of the general population by either assuming a continuation of the recent trend or assuming that all EU member states move toward the pattern of much higher participation that is already observed in Sweden today. Fig. 1 illustrates this Swedish pattern and contrasts it against the current pattern in Italy where at all ages people––in particular women––participate less in the labor force. Also, in comparison the age at retirement is much higher in Sweden.

Age pyramids by labor-force participation and education for Sweden and Italy, 2015 (thousands).

Here we address the question of how to view aging through a multidimensional demographic approach in which the populations of all 28 EU member states are stratified, not only by the conventional age and gender, but also by labor-force participation, immigration status, and educational attainment which is also used as a proxy for productivity. Using a multidimensional population projection model by a microsimulation called CEPAM-Mic (6–9), which also considers the duration of stay in the destination country and the age at immigration, we built different scenarios of changes in labor-force participation rates, the number of immigrants, their composition, and their integration into the labor market in an effort to measure the impact of different policies on projected dependency ratios for 2015–2060. Here, integration of immigrants into the labor market is modeled as the differential in labor-force participation rate by duration of residence compared to native’s rates. A comprehensive description of the model as well as comprehensive tables of the country-specific results can be found in SI Appendix.

The migration and labor-force participation scenarios are as follows:

1) The baseline scenario is “business as usual.” It thus assumes continuation of past trends in terms of immigration levels (about 10 million immigrants over 5 y combined with constant outmigration rates, resulting in a net migration gain of roughly 4.6 million over 5 y). The scenario assumes constant migrant compositions and integration, as well as the continuation of recent trends – labor-force participation rates for native born.

2) The baseline/Swedish_LF scenario, which assumes gradual increases up to 2050 in labor-force participation rates, in particular among women and elderly, to the levels already observed in Sweden today. Sweden is the country where participation rates are among the highest in Europe. Thus, this scenario shows the effect of efficient policies seeking to increase the labor-force participation.

3) The Canadian scenario tests the effect of a more selective immigration system combined with a higher immigration rate as observed in Canada. It thus assumes a doubling of the EU immigration volume (20 million over 5 y, which corresponds to the Canadian immigration rate in the last quarter of a century), as well as selection for educational attainment as currently done by Canada. It assumes, however, the same integration rates into the labor market as the baseline scenario;

4) The Canadian/Swedish_LF scenario combines both an immigration system similar to Canada and efficient policies to increase labor-force participation of the population to today’s Swedish level.

5) The Canadian/Hi_Int scenario is identical to the Canadian scenario, with the exception of assuming a best-case scenario for the integration of newcomers (i.e., their country-specific labor-force participation rates match that of the native born with similar characteristics by 2050). Indeed, despite selection of immigrants based on their human capital, Canada’s immigrants still face some economic integration issues;

6) The Canadian/Lo_Ed/Lo_Int scenario assumes a high volume of immigration, their labor-force participation deteriorates and reaches in 2050 those observed in Denmark (the EU country with the largest gap between immigrants and natives) and a low education level of future immigrants as recently observed in Italy. This scenario thus shows what could happen if the EU immigration policies fail with the integration and selection processes while the number of immigrants increases.

7) The Japanese scenario assumes low volume of immigration (about 1.2 million immigrants over 5 y), but highly qualified, such as what is observed today in Japan. This scenario shows the effect of very selective migration policies reducing the overall volume of flows. The labor-force integration assumptions are the same as in the baseline scenario.

All scenarios share the same assumptions (in terms of group-specific parameters) for fertility, mortality, migration within the EU, and educational attainment of natives. Detailed assumptions can be found in SI Appendix, Fig. S1 in the section Definition of scenarios. For the whole EU28, total fertility rate is projected to slightly increase from 1.6 in 2015 to 1.8 in 2060. We also assume a continuous improvement in life expectancy and long-term regional convergence, with life expectancy exceeding 90 y in most European countries by 2060. For educational attainment, development in postsecondary education is assumed to continue and we assume the rates observed over recent years for internal EU migration and outmigration from the EU remain constant.

The mid- to long-term consequences of population aging and migration are manifold. In addition to economic dimensions, the impacts include social and cultural changes which often dominate the public discourse but are more difficult to quantify and capture in social scientific models often due to lack of data. For this reason, in our discussions here about trade-offs between possible future trends in migration and population aging we restrict our analysis to labor-related demographic measures. More specifically, we address the issue of dependency at three different levels of increasing complexity.

Population aging leads to a higher proportion of elderly, which generally means more people in a situation of economic dependency, and relatively fewer people in the working-age population to support them. This raises policy concerns about the fiscal burden on future generations and the viability of social programs, because a larger share of the elderly leads to increased public expenditures, especially in terms of health care and pension, as well as a proportional decrease in potential workers contributing to the system (10). The conventional age-dependency ratio (ADR) is widely used to measure this dynamic. For a country c at time t, the ADR is the ratio between the children and the elderly (0–14 + 65 and older) to the traditionally working-age groups (15–64) (Eq. 1). This indicator strictly reflects the age structure of the population.ADRct = Pop0−14ct+Pop 65overctPop15−64ct.[1]Although the age and sex structure of a population is a major determinant of its economic burden, recent trends in labor-force participation are showing important changes that should also be accounted for when projecting the labor force. First, future cohorts will likely be more educated than older ones, and the more educated––particularly in case of women––tend to work to a greater extent and stay active in the labor market for longer. Consequently, the older workers of the future are more likely to be economically active than current older workers (11–13). Indeed, in many countries, labor-force participation rates continue to increase among the population age 55 and over (12). Similarly, women are working more than ever. Thus, considering labor-force participation and its evolution become necessary to have a more accurate measure of dependency.

For these reasons, we also calculated the labor-force dependency ratio (LFDR), which has all economically inactive persons (I) in the numerator and the active ones (A) in the denominator (Eq. 2), regardless of their age. It thus captures the fact that an important share of people aged 15–64 are not in the labor force (students, housewives, early retirement) and some above age 65 are still active in the labor force.LFDRct=IctAct.[2]Many argue that the fiscal impact of a decline of the labor-force size could be compensated by an increase in overall productivity, which is highly correlated with education (14–17). To take account of the fact that not all members of the labor force equally contribute to the economy, we propose in this paper an innovative dependency indicator, the productivity-weighted labor-force dependency ratio (PWLFDR). This indicator approximates differences in productivity through wage differentials associated with various levels of educational attainment. Although the relationship between wages and labor productivity is a source of controversy in some contexts, it has been shown to hold in the most economically developed countries (18). In theory, when the labor market is competitive, workers receive a salary equal to their marginal labor productivity.

Using the employee cash or near-cash income (PY010G) of the active population from the European statistics on income and living conditions 2004–2017, education-specific weights are calculated using a Poisson regression controlling for age, sex, and country, as expressed by Eq. 3:ln(WAGE)=β0+β1EDU+β2AGE_GR+β3CNTRY+β4SEX.[3]We estimated productivity weights using the natural exponential of β1, which are set at 1 for medium education, 1.66 for high education, and 0.62 for low education. This means that someone with a high level of education is on average 66% more productive than someone with a medium level of education, while someone with a low level of education is 34% less productive than the latter. Those weights are then multiplied by the active population of the corresponding education level in the denominator, and the resulting ratio is normalized at the EU level of 2015. The PWLFDR at time t for a country c can thus be defined by Eq. 4:PWLFDRct=Ict0.62*L_Act+1*M_Act+1.66*H_Act/IEU20150.62*L_AEU2015+1*M_AEU2015+1.66*H_AEU2015,[4]where I is the inactive population; L_A is the active population with a low level of education; M_A is the active population with a medium level of education; and H_A is the active population with a high level of education.

A PWLFDR higher than 1 reveals that, considering the productivity of workers, the burden of dependent people is heavier relative to the average burden in the EU in 2015.

The PWLFDR has some limits in its interpretation. Since weights are constant over time, an implicit assumption is that trends in jobs by skill requirements will follow trends in education [as anticipated by the European Centre for the Development of Vocational Training (CEPFOP) (19)], or in other words, that there will be no major shift in over- or underqualification. The PWLFDR also takes into account only gains in productivity resulting from changes in education. Increase in productivity resulting from progress in technologies or in institutional organization are not considered here and are assumed to be constant. But, this is consistent with the general view that demographic models capture the changes in human capital as the supply side of labor and do not attempt to model the demand for labor and labor market itself, which belongs to the realm of economic modeling.

Fig. 2 shows that the three different indicators of dependency have very different trajectories in the EU under the same scenario (baseline) that assumes middle of the road fertility, mortality, migration, education, and labor-force participation up to 2060. To better compare the trends over time, the three indicators have been standardized to 1.0 in 2015. Over the coming decades the conventional age-dependency ratio shows the most dramatic increase of 62% by 2060. The increase even accelerates somewhat after 2025 due to the large baby boom generation reaching age 65. When focusing on the labor-force dependency ratio, the increase gets much smaller (only 20%), profiting from the already embedded increase among younger cohorts in participation rates of women and older workers in the baseline scenario and an of the increasing share of the more educated who also maintain higher participation rates, thus increasing the overall labor-force participation. Finally, factoring in the increases in productivity through the improving educational composition of the population brings further reductions in the projected burden. Thus, despite the widespread fear of huge increases in dependency resulting from population aging, as generally transmitted by studies based solely on the future evolution of the age structure, for the productivity-weighted dependency ratio even under the baseline scenario (continuation of status quo) our results show a quite modest 10% increase by 2060.

Projections of the three different dependency ratios for the EU-28, baseline scenario, 2015–2060.

When assessing the relative impact of various migration and integration scenarios in terms of the resulting changes in economic dependency, the underlying changes in labor-force participation of the total population hold a large influence (20, 21). Fig. 3 shows the projected trends in the PWLFDR for the EU up to 2060 under our different scenarios. A convergence of labor-force participation rates to what is currently observed in Sweden would be enough to completely reverse the trend and to expect a decrease in the dependency ratio by 10% (baseline/Swedish_LF scenario). Similarly, the Canadian/Hi_Int scenario, which assumes higher immigration rates of better-educated migrants and a better integration of them into the labor market, produces results very close to the baseline/Swedish LF scenario even if it maintains the country-specific labor-force participation rates. The Canadian scenario, assuming high immigration of well-educated people combined with intermediate integration into the labor force, results essentially in a flat line of no future change in economic dependency. Conversely, a combination of high migration volumes with low education and unsuccessful integration (Canadian/Lo_Ed/Lo_Int) results in a sizable increase in the dependency burden of 20%, twice the increase of the baseline scenario. Lower levels of immigration with high human capital (Japanese scenario) yields about the same PWLFDR as the baseline scenario, because the expected negative effect of lower level of immigrants is totally compensated by the higher level of education.

Projection of the productivity-weighted labor-force dependency ratio for the EU-28 under different scenarios, 2015–2060.

The impact of those different scenarios on the demographic structure of the EU is demonstrated in Fig. 4, which shows age pyramids disaggregating the population by both labor-force participation and education in 2015 and 2060 for selected scenarios. Compared to the pyramid of 2015, the one for the baseline scenario in 2060 already reveals that for the EU, despite an older age structure, the working-age population will be more educated (darker shades) and will participate more in the labor force (green shades), as a result of current trends of better education among younger cohorts and higher participation rates for older women. The resulting age pyramid for the Canadian/Swedish_LF scenario further increases the working-age population size with high education through more highly educated immigrants, and reduces sharply the percent of inactive women among the general population, through improvements in their labor-force participation rates. At the other end, the Canadian/Lo_Ed/Lo_Int scenario increases the size of the working-age population, but mainly among the low educated (lighter shades) and among the inactive population. Despite having the same assumed volume of immigration, the Canadian/Swedish_LF and the Canadian/Lo_Ed/Lo_Int scenarios yield very different outcomes, thus highlighting the importance of a multidimensional approach to population projections.

Age pyramids disaggregated by labor-force participation and education for the EU-28 in 2015 and 2060 under different scenarios (thousands).

The aggregate picture for the EU covers some remarkable differences among individual countries as shown in Table 1 for the productivity-weighted labor-force dependency ratio. Detailed results by country for all scenarios can be found in SI Appendix, Fig. S2. In 2015 Italy had the highest dependency burden with 1.44 (i.e., 44% above the EU average), followed by Malta with 1.19, and Belgium with 1.17. At the low end there are Lithuania with 0.77, Estonia with 0.79, and Sweden and Cyprus with 0.80. Under the baseline scenarios these ratios will increase in most countries, but much more so for some than for others. In 2060 under the baseline scenario the dependency burden for the EU, as a whole, increases by 11%, with the highest increase projected for Greece to 1.59 followed by Croatia (1.38), Slovenia (1.37), and Spain (1.32). For the baseline scenario combined with Swedish labor-force participation rates, the dependency burden for the EU-28 would actually be about 10% lower than in 2015. About the same is the case for Canadian migration policies combined with best-case integration. Again, there are significant country-specific differences. Italy and Belgium would have particularly strong declines in dependency under the Canadian/Hi_Int scenario by 2060, and the biggest EU country, Germany, would see a favorable dependency ratio under this scenario which would be 18% lower than the EU’s 2015 average and 25% lower than Germany would have in 2060 under the baseline scenario. These scenarios highlight the importance of integration policies and offer a rather optimistic range of options for the country that together with Japan is the oldest country in the world today.

Productivity-weighted labor-force dependency ratio under different scenarios

There can be no doubt that Europe’s population is getting older, at least if age is defined in the conventional way as time since birth, which does not factor in the trend of increasing life expectancy and better health and increasing education. In many respects today “70 is the new 60” (22, 23). Despite this, the proportion of the population that is above the age of 65 is still widely considered a critical indicator. At the level of the EU-28, this proportion is projected to increase from currently 18.2% to around 30% by 2050, which has given rise to widespread fears about negative economic and fiscal consequences of this demographic trend. As a consequence, either increased immigration or alternatively efforts to increase fertility have been suggested––by different sides of the political spectrum––as possible policies to counteract population aging. But, neither of these two strategies pursued within realistic bounds will have as much impact as possible changes in labor-force participation, improving educational attainment and better economic integration of immigrants.

In this analysis we show that the policy conclusion drawn with respect to a possible “demographic need” for migrants in Europe changes markedly when different sources of population heterogeneity and associated dependency burdens are considered. The conventional way of only considering the changing age composition of the population has served as the foundation for the widely discussed UN study on “Replacement Migration” (1), which concluded that migration can help avoid population decline but that a stop in the increase of the total age-dependency ratio would require implausibly high volumes of immigrants and would therefore be unrealistic. Here we show that when adding labor-force participation and education as additional demographic characteristics to the analysis, the projected dependency ratios will increase much less than previously expected under baseline trend assumptions. When the model also covers the effect of education on productivity and not only on labor-force participation––an innovation introduced here––the projected increase in burden under the baseline scenario is only a low 10% by 2060. This means that much of the fears of population aging seem exaggerated. As this increase is modest, either moderate migration levels, if migrants are well-educated and integrated, or an increase in labor-force participation among the general population can fully compensate for it.

Under a Canadian migration scenario––high volume of well-educated immigrants, but with intermediate integration––the EU would experience virtually no increase in this dependency ratio accounting for labor-force participation and productivity. However, since many developed countries seek to attract highly qualified migrants, the international supply might not be sufficient for high levels of skilled migrants in the EU. In addition, a larger number of immigrants might deteriorate their economic integration, because resources from the government are limited and the competition among workers with similar profile would be more intense (24). In this case of a scenario of a high number of immigrants, but poorly qualified and economically integrated, the EU’s dependency ratio would worsen by a significant 20% increase. But, if special efforts for economic integration of migrants into the labor force were made to have them reach the same participation rates as natives (Canadian/Hi_Int scenario), it would actually lead to a decline in this dependency ratio similar to the projected decline under the assumption of higher labor-force participation rates in all EU countries to the level observed in Sweden today. This shows the high stakes involved with integration outcomes under high migration volumes. If migration in Europe would be simultaneously associated with policies leading to increasing labor-force participation of the native population (assuming that today’s Swedish participation rates will be reached by all countries by 2050) this (Canadian/Swedish_LF) scenario would actually result in a substantial decline in the dependency burden by around 20%. Conversely, if the EU decides to follow the Japanese model by drastically reducing the number of immigrants, its population size would naturally be much lower, but since those migrants are highly qualified, such scenario would result in the same ratio of workers to nonworkers once weighted for productivity compared to the baseline scenario. In addition to their integration into the labor force, the human capital of migrants is thus also a major determinant of their economic impact.

Although demographic aging is unavoidable in Europe, the fears associated with the coming economic burden have been unduly exaggerated through the use of the simplistic and inappropriate conventional age-dependency ratio. There are plausible scenarios where feasible public policies could be effective in coping with the consequences of population aging. Depending on the policy options preferred and available––encouraging higher labor-force participation among the native population and/or education-selective migration together with high integration efforts––Europe could largely avoid the widely assumed negative impacts of aging and maintain a dynamic labor force based on high human capital.

Model codes and parameters are available on request. The base population of the microsimulation is based on the EU Labour Force Survey, for which access requires Eurostat authorization.

The study has been carried out in the context of the International Institute for Applied Systems Analysis – Joint Research Centre of the European Commission collaborative project CEPAM (Centre of Expertise on Population and Migration). We thank Patrick Sabourin for coding the model, Michaela Potančoková for her collaboration in the estimates of fertility differentials, and Nicholas Gailey for linguistic editing of the paper.

Author contributions: G.M., A.B., and W.L. designed research; G.M., A.B., and W.L. wrote the paper; G.M. provided data curation, formal analysis, investigation, methodology, software, validation, and visualization; A.B. provided methodology, project administration, and software; and W.L. provided methodology, project administration, and supervision.

Reviewers: R.B., The University of Western Ontario; and P.H.R., University of Leeds.

The authors declare no competing interest.

This article contains supporting information online at https://www.pnas.org/lookup/suppl/doi:10.1073/pnas.1918988117/-/DCSupplemental.

This open access article is distributed under Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives License 4.0 (CC BY-NC-ND).

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